【新闻】城市公立医院综合改革试点指导意见出台

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5月17日，电国务院办公厅公布了《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》，意见打破公立医院赢利机制，实行政府指导责任、保障责任、管理责任、监督责任，发挥一个市场机制的作用，公益 构建布局合理、分工合作的医疗服务体系制度和分级诊疗结构，比较有效地缓解群众看病难、看病贵问题。
城市公立医院的综合改革是深化医药卫生体制改革的重要任务。 年国家开始试点城市公立医院改革以来，各试点城市积极探索，改革取得了明显进展，积累了宝贵的经验，为深化改革试点奠定了基础。 但是公立医院的改革是一项长期困难而复杂的系统工程，目前还存在一些突出的矛盾和问题，公立医院的赢利机制必须打破，外部管理和内部管理水平必须提高，符合领域优势的人事报酬制度是健康的 合理的医生秩序还没有形成，人民群众的医生负担依然沉重等，需要通过体制改革逐步处理。 根据党的十八大、十八届二中、三中、四中全会精神和《中国共产党中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、《国务院关于深化“十二五”期间医药卫生体制改革计划和实施方案的通知》(国发〔〕11号)的要求，城市公立医院

一、总体要求

(一)指导思想。 深入落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院的决定部署，以处理群众看病问题、深化医疗改革为保障和民生改善的重要措施，以公平、群众利益为改革的起点和立足点，改革城市公立医院 致力于发挥公立医院的公益性质和主体作用，切实落实政府的医疗责任，推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监督管理等体制改革。 统筹优化医疗资源配置，构建合理的医师秩序，推进社会医生，加强人才培养等各项事业，为继续深化公立医院改革形成可复制和可宣传的实践经验。

(2)基本上。

反复改革联动。 推进医疗、医疗保险、医药联动，促进地区内公立医疗机构的同步改革，加强公立医院和基础医疗卫生机构的分工合作，与社会运营医生协调快速发展，建设良好的公立医院改革环境，增强改革的系统性、整体性和同性。

多次分类指导。 确定城市公立医院的功能定位，在提供基本医疗服务、急性重症、疑难病症诊疗等方面发挥核心作用。 从实际出发，对不同地区、不同层次、不同类型的公立医院进行比较，在医疗保险支付、价格调整、绩效评价等方面实施差异化改革政策。

多次探索创新。 中央明确的改革方向和大体上下，鼓励地方发扬创造性精神，大胆探索，认真创新，突破政策障碍和利益壁垒，建立切合实际的体制机制。

(三)基本目标。 打破公立医院赢利机制，实行政府领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，发挥一个市场机制的作用，建立公益性维护、积极性动员、可持续运行新机制。 构建布局合理、分工合作的医疗服务体系制度和分级诊疗结构，比较有效地缓解群众看病难、看病贵问题。 年进一步扩大了城市公立医院的综合改革试点。 到年，城市公立医院综合改革试点全面推进，现代医院管理制度初步建立，医疗服务体系制度能力明显提高，医生秩序改善，城市三级医院普通门诊就诊人数占医疗卫生机构总诊疗人数的比例明显 医药费用的不合理增加得到比较有效的控制，卫生总费用的增加与本地区总产值的增加相协调的群众满意度明显提高，医生的费用负担明显减轻，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例下降到30%以下。

(四)基本路径。 建立现代医院管理制度，加快政府职能转变，推进管理分离，完善法人治理结构和管理机制，合理界定政府、公立医院、社会、患者的责任权利关系。 建立公立医院科学补偿机制，打破药补医疗机制为重要环节，通过降低药品消耗品费用、取消药品附加、深化医疗保险支付方法改革、规范药品采用和医疗行为等措施，空 建立共同快速发展的服务体系制度，以基础服务能力建设为基础，支持分工合作机制，综合运用法律、社会保险、行政和市场手段，优化资源配置，吸引合理医生。

把管理体制、运行机制、服务价格调整、医疗保险支付、人事管理、收入分配等改革作为重要任务，国家、省级相关部门要加强指导，给予政策支持，把相关权限委托给试点城市。

二、改革公立医院的管理体制

(五)建立高效的政府医疗体制。 实施政事分离，合理规定政府出资人的举办监督责任和公立医院事业单位的自主运营管理权限。 积极探索公立医院管理分离的许多比较有效的实现形式，确定政府及相关部门的管理权力和职责，建立相互分工、决定、执行和监督相互平衡的权力运行机制。 建立协调、统一、高效的医疗体制，各试点城市由政府负责人主导，建立由政府有关部门、部分人民代表大会代表和政协委员、以及其他利益相关公司组成的管理委员会，履行政府医疗职能，制定公立医院快速发展计划，。 各级行政主管部门要创新管理方法，从直接管理公立医院转变为领域管理，加强政策法规、领域规划、标准规范的制定和监督指导职责。 卫生计生、教育等部门要积极研究探索大学附属医院管理体制的改革。

(六)实行公立医院自主权。 完善公立医院法人的管理结构和管理机制，实行公立医院的人事管理、内部分配、运营管理等自主权。 采取比较有效的形式建立公立医院内部决策和制约机制，实施重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金集体讨论，按规定程序执行院务公开，发挥职工代表大会的功能，民主管理 健全院长选拔录用制度，鼓励院长实施聘任制，强调专业化管理能力，推进职业化建设。 实行院长任期目标责任评价和问责制。 逐步废除公立医院的行政水平，各级卫生计生行政部门的负责人均不得兼任公立医院的领导职务。 关于资产多样性、托管的公立医院、医疗联合体等，可以在医院一级设立理事会。

(七)建立重视公益性的评价机制。 卫生计生行政部门或专业公立医院管理机构制定业绩评价指标体系，强调功能定位、履行职责、费用控制、运行业绩、财务管理、价格控制和社会满意度等评价指标，定期组织和评价公立医院的业绩评价及院长年度和任期目标责任评价

(八)加强公立医院精细化管理。 加强医院财务会计管理，加强价格计算和控制，实行三级公立医院总会计师制度。 推进公立医院物流服务社会化。 加强医疗质量管理和控制，规范临床检查、诊断、治疗、药物和植入类医疗器械的行为。 全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，继续优化医疗服务流程，改善患者就诊环境和就诊体验。 开展高质量的护理服务。 优化业务环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员的合法权益。 健全协调机制，鼓励医疗机构和医生个人购买医疗责任保险等医疗执行保险，构建和谐的医疗关系。

(九)完全多个监督机构。 加强卫生计生行政部门(包括中医药管理部门)的医疗服务监督管理功能，进行统一规划、统一准入、统一监督管理，建立属地化、全领域管理体制。 加强对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强审计监督。 加强医院新闻公开，建立定期公示制度，利用新闻系统收集数据，重点公开财务状况、业绩评价、质量安全、价格和医疗费等新闻。 二级以上公立医院的相关情况每年向社会公布。 逐一发挥医疗领域协会、学会等社会组织的作用，加强领域自律、监督和职业道德建设，诱惑医疗机构依法经营，严格自律。 发挥人民代表大会、监察、审计机关及社会层面的监督作用。 对公立医院进行第三方专业机构的评价，探索加强社会监督。

三、建立公立医院运行的新机制

(十)打破用药治疗机制。 试验城市所有公立医院都推进医药分离，积极探索多种比较有效的方法，改革药补医机制，取消药品加成(中药饮片除外)。 把公立医院的补偿从服务收款、药品附加收入和政府补助三条途径改为服务收款和政府补助两条途径。 调整医疗服务的价格，增加政府投入，改革支付方法，降低医院运营价格等，建立科学合理的补偿机制。 医院药品储存、保管、消耗等费用列入医院运行价格进行补偿。 采取综合措施切断医院、医务人员和药品之间的利益链，完善医药费用管理的控制制度，严格控制医药费用的不合理增加。 按照总量控制、结构调整的方法，改变公立医院的收入结构，提高技术劳务性收入在业务收入中的比重，降低药品和卫生材料收入的比重，确保公立医院的良性运行和快速发展。 目标是在2005年之前将试验城市公立医院的药物占有率(不含中药饮片)整体降低到30%左右。 100元医疗收入(不含药品收入)消费的卫生材料下降到20元以下。

(十一)降低药品和医疗耗材的费用。 改革药品价格管理方法，规范高价医疗耗材的价格行为。 减少药品和医疗用消耗品的流通环节，规范流通经营和公司的自主定价行为。 全面落实《国务院办公厅关于完全公立医院药品集中采购工作的指导意见》(国办发〔〕7号)，试点城市以市为单位，有利于废除药补医机制、降低药品虚高价格、预防和控制腐败行为、推进药品生产流通公司的整合重组 试验城市的成交价格不得超过省级中标价格。 试验城市成交价格明显低于省级中标价格的，省级中标价格应当按试验城市成交价格调整。 实际上可以鼓励省际地区、专科医院等团购。 高价值医疗用消耗品必须在省级集中采购平台进行太阳能采购，在线公开交易。 在保证质量的基础上鼓励购买国产高价医疗耗材。 加强药品质量安全管理，严格市场准入和药品登记批准，保障药品供应配送和质量安全。 以各种形式推进医药分离，患者可以自主选择医院门诊药房和处方在零售药店购买药物。 加强合理用药和处方监督管理，以处方负面清单管理、处方评价等形式控制抗菌药的不合理采用，加强激素类药物、抗肿瘤药、辅料临床采用的干扰。

(十二)理顺医疗服务价格。 在保证公立医院的良性运行、医疗保险基金的承受、群众整体负担不增加的基础上，试验城市应于年制定公立医院医疗服务价格改革方案。 科学推算，降低药品、医疗消耗品费用，取消药品附加，并降低大型医疗设备的检查治疗价格，以体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床、中医等服务项目的价格 改革价格形成机制，逐步减少项目定价的医疗服务项目数量，积极探索病种、服务单元定价。 逐步整理不同层次的医疗机构之间和医疗服务项目的价格关系，建立基于价格和收入结构变化的价格动态调整机制。 公立医院对政府投资购买的大型设备，对以折旧后的价格制定检查价格的计划以及符合相关政策规定的贷款或集资购买的大型设备，以政府扣除折旧的价格进行赎回，在赎回困难的期限降低检查价格。 医疗服务的价格、医疗保险的支付、分级诊疗等政策必须相互关联。 加强医药价格监督管理，建立价格监测和预警机制，及时防止价格交易。 着力调查价格垄断和欺诈等违法行为。

(十三)落实政府投入责任。 各级政府实行符合地区卫生计划的公立医院基本建设和设备采购、要点学科快速发展、人才培养、符合国家规定的退休人员费用和政策性损失补助金等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予特别补助，政府指定的紧急救治、救援 执行对中医院(民族医院)、传染病医院、精神病院、职业病防治院、妇产科医院、儿童医院、康复医院等专科医院的投入倾斜政策。 改革财政补助方法，加强财政补助与公立医院绩效评价结果的联系。 完善政府购买服务的机制。

四、加强医疗保险的支付和监测作用

(十四)深化医疗保险支付方式改革。 充分发挥基本医疗保险的基础作用，加强医疗保险基金的收支预算，建立以病种支付为主、按头支付、按服务单元支付等复合型支付方法，逐步减少按项目支付。 鼓励推广疾病诊断相关组( drgs )其他支付方法。 年医疗保险支付方式的改革必须涵盖区域内所有公立医院，逐步涵盖所有医疗服务。 综合考虑医疗服务质量的安全性、基本医疗诉求等因素制定临床路径，加快推进临床路径管理。 年末，在试验城市实施临床路径管理的病例数达到公立医院出院病例数的30%，同时扩大了按病种支付的病种数和按住院患者的病种支付的展望面，按病种支付的病种在100以上。 加快建立各类医疗保险办理机构和定点医疗机构之间的公开、平等的谈判协商机构和风险分担机构。 发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的控制引导和监督制约作用，比较有效地控制医疗价格，将医疗保险对医疗机构服务的监督管理扩展到医疗工作者对医疗服务行为的监督管理。 利用商业健康保险企业的专业信息，发挥第三方买家的作用，有助于缓解医务人员新闻的不对称和医务人员的矛盾问题。

(十五)逐步提高保障绩效。 逐步提高医疗保险保障水平，逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例之间的差距。 在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医疗保险支付的日间手术和医疗机构的中药制剂、针灸、治疗性按摩等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和采用适当的中医药服务。 建立疾病应急救助制度。 全面实施城乡居民大病保险。 推进商业健康保险的迅速发展。 加强基本医疗保险、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的联系，进一步减轻大众医药费用负担。

五、建立符合医疗领域优势的人事报酬制度

(十六)深化人事制度改革。 在地方现有编制总量中，合理确定公立医院编制总量，创新公立医院机构编制管理方法，逐步实行备案制，建立动态调整机制。 在岗位设置、收入分配、职称评定、管理录用等方面，统一考虑内外人员待遇的编制，依照国家规定推进养老保险制度的改革。 实施录用制度和岗位管理制度，人员从身份管理向岗位管理转变，形成固定岗位人员、出入、上下灵活的使用机制。 实行公立医院用人自主权，对医院不足、高层次人才，可以按照规定由医院考察的方法招聘，并公开结果。

(十七)合理明确医务人员的报酬水平。 基于医疗领域培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任重大等优势，国家有关部门必须加快制定符合医疗卫生领域优势的薪酬改革方案。 方案出台前，试点城市可以先探索公立医院绩效工资总量的核定方法，着力体现医务人员的技术劳务价值，合理明确医务人员的收入水平，建立动态调整机制。 完整的绩效工资制度，公立医院通过科学的绩效评价自主进行收入分配，实现多劳多得、优绩优报酬，要点是支持临床一线、业务骨干、重要岗位及基础，向做出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。

(十八)加强医务人员绩效评价。 公立医院负责内部审查和奖惩，强调岗位从业量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，并将评价结果与医务人员岗位录用、职务晋升、个人报酬相结合。 完善公立医院用药管理，严格控制高价医疗耗材的不合理采用。 严禁为医务人员设定创收指标，医务人员个人报酬不得与医院药品、消耗品、大型医学检查等业务收入相结合。

六、建立各类医疗机构合作快速发展的服务体系制度

(十九)优化城市公立医院的规划布局。 根据《国务院办公厅全国医疗卫生服务体系计划纲要(―年)颁布的通知》(国办发〔〕14号)的要求以及本省(区、市)卫生资源配置标准，结合服务人口和服务半径、城市化的快速发展水平和大众医疗诉求变化》 国家、省级卫生计划生育部门及相关部门要加强领导和协调，计划统一地考虑区域内各方面、各级医疗卫生资源。 要以执行计划情况为医院建设、财政投入、业绩评价、医疗保险支付、人员配置、床位设置等依据，增强计划的约束力，定期向社会公布计划执行情况。 严格管理公立医院的病床规模、建设标准、大型医疗器械配置，对超过规模标准的公立医院，必须采取综合措施，逐步压缩病床。 公立医院优先配置国产医疗器械。 严禁公立医院杠杆建设和超标准装修。 控制公立医院特需服务的规模，提供特需服务的比例在所有医疗服务的10%以下。

( 20 )推进社会力量参加公立医院改革。 按照地区卫生计划和医疗机构的设置计划，合理管理公立医院的数量、布局和结构，鼓励公司、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量运营医生，扩大卫生资源总量。 鼓励一些城市二级医院改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复等机构。 社会力量鼓励以出资新设、参加改革等多种形式投资医疗，优先支持非营利医疗机构的召开。 公立医院资源丰富的城市，必须选择部分公立医院引进社会资本，进行改革试点，加强有形资产和无形资产的判断，防止国有资产流失，重新规范秩序，大力监督，确保公开客观公正，维护员工的合法权益

(二十一)加强分工合作机制。 诱惑各级公立医院和基础医疗卫生机构建立目标确定、权利责任明确的分工合作机制，加强公立医院和专业公共卫生机构的信息表达与合作。 重视提高基础医疗卫生服务的能力，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索构建包括医疗联盟在内的各种分工合作模式，引导全面管理运行机制，开展有序竞争。 在统一质量管理标准的基础上，实施同级医疗机构医学检查结果的相互认识。 探索现有资源的整合和利用，设置专业的医学图像、病理学诊断和医学检查医疗机构，可以促进医疗机构间大型医疗设备的共享采用。

( 22 )加强人才队伍的培养和服务能力的提高。 推进医教研的协同发展。 年，试点城市要实施住院医师的规范化培训，几乎所有城市公立医院新进入医疗岗位的本科以上学历的临床医师都要接受住院医师的规范化培训。 积极扩大全科、儿科、精神科等不足的专业训练规模。 推动在三级综合医院设立全科医学科。 建立专科医生规范化培训制度，加强公立医院骨干医生的培养和临床要点专业建设。 加强继续教育的可比性和比较有效性，创新教育模式和管理方法，加强职业综合素质教育和业务技术训练。 加强公立医院院长的职业培训。 重视控诉，探索建立以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。

七、推进分级诊疗制度的建立

( 23 )建立分级诊疗服务模式。 医疗卫生事业重点下降，推动医疗卫生资源下降。 国家根据建立分级诊疗制度的政策要求，在试点城市建立基础初诊、双向复诊、急性徐分治、上下联动的分级诊疗模式。 实行基层初诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和复诊服务，重视发挥全科医生的作用，推进全科医生的合同服务。 城市公立医院通过基础医疗卫生机构和全科医生预约挂号和复诊服务号码源，上级医院为基层和全科医生预约或复诊的患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等服务。 到年底，复诊预约占公立医院门诊的比例必须提高到20%以上，减少三级医院的普通门诊就诊人数。 完全的双向转诊流程，制定各地常见病种的住院标准和双向转诊标准，实现不同水平和种类的医疗机构之间有序的转诊，要点是畅通患者的向下转诊路线，鼓励上级医院发行治疗方案，下级医院或基础医疗 推进急缓分治结构的形成，在医院、基础医疗卫生机构和慢性病长时间护理机构之间建立科学合理的分工合作机制，加强基础医疗卫生机构和公立医院药品购买和采用的联系。 三级医院的专科医生、基础全科医生、护士组成医疗队，可以管理和指导慢性病和康复期的患者。 推进和规范医生多点工作，促进高质量医疗资源向基层下沉。

(二十四)完善适合分级诊疗的医疗保险政策。 到年底，试点城市必须结合分级诊疗事业的推进情况，确定促进分级诊疗的医疗保险支付政策。 不遵守复诊手续的，不降低医疗保险的支付比例，也不按规定支付。 完全不同层次医疗机构医疗保险差异化支付政策。 可以适当拉开不同水平的医疗机构支付起始线和支付比例的差距，对符合规定的复诊住院患者连续计算支付起始线。

八、加快推进医疗卫生新闻化建设

(二十五)加强区域医疗卫生新闻平台建设。 建立完整的地区人口健康新闻平台，建立动态更新的标准化电子健康文件和电子病历数据库，建立完整的技术标准和安全防护体系，居民基本健康新闻和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理 促进医疗卫生、医疗保险和药品管理等系统的对接、新闻共享，建立综合监督管理、科学决策、精细服务的新模式。 到年底，行政区域内所有二级以上公立医院和80%以上的基础医疗卫生机构实现了与区域平台的对接。

( 26 )推进医疗新闻系统的建设和应用。 加强医疗卫生机构新闻化建设，加强新闻技术标准的应用和数据安全管理。 全面实施健康医疗新闻惠民行动计划，居民预约诊疗，按时间段看病，共享检查结果，共享诊疗间支付和医疗保险费用即时结算，验证药品零售公司通过在线新闻系统提供的医生处方 依赖大数据支持，加强对医疗卫生服务的绩效评价和质量管理。 加强远程医疗系统建设，加强远程会议、教育等服务功能，促进高质量医疗资源共享。 到年底，实现与国家药品电子监督管理系统的对接，积极开展药品电子监督管理代码核注入的各试验城市基本完成所有二级以上医院的新闻化标准建设，60%的基础医疗卫生机构和上级医院远程医疗新闻系统

九、加强组织的实施

(二十七)决定进度安排。 试验地区政府必须结合实际，立即提出改革的具体实施方案。 确定改革的路线图、日程，掌握改革的要点任务、优先顺序、推进方法，实现科学推算、分类、实务操作、突破。 建立试点地区国家、省、市公立医院改革联动机制，确保试点区域内所有公立医院纳入整个改革范围推进。 铁县和县级市必须按照国家县级公立医院综合改革的政策要求推进改革。 综合医疗改革试点省把城市公立医院改革作为改革的重点，加强组织指导、政策指导和推进，在体制机制创新方面取得新的突破，统筹推进医疗保障、医疗服务、药品供给、公共卫生、监督管理体制等综合改革，整个医疗改革

(二十八)加强组织保障。 各地区要把公立医院改革作为当地全面深化改革的重要文案，试点城市第一领导要承担总责任，领导要分担具体责任，围绕公立医院改革政策，分解从业任务，确定各部门职责，对人负责，确保执行 国家省级也确定任务分工，释放卫生计生、财政、快速发展改革、价格、编制、人力资源社会保障、中医药、教育等相关部门的职务，进一步解放思想，加强对地方考试的支持和指导，全面合作，综合

(二十九)加强监督评价。 各省(区、市)要建立国内、审查、判断、问责机制，促进整个试点城市推进改革任务，把公立医院的改革工作纳入试点城市政府绩效评价复印件。 相关部门要加强对城市公立医院改革试点工作的指导，制定改革效果评价指标体系。 探索对试点城市改革的效果进行第三者判断。 建立试点城市改革推进情况的定期通报和退出机制，对改革进展缓慢的地区通报省级人民政府，实行问责，回收相关补助资金。

( 30 )及时总结推进。 各有关部门要密切跟踪实务进展，及时总结经验，研究处理改革中出现的问题。 对于成熟的改革经验，要加快宣传应用。 大力推进、解读改革政策措施，加大正面推动力，合理吸引舆论和群众期待，聚集共识，增强信心，营造改革良好气氛。 做好医务人员推进动员工作，发掘和推进先进典型，调动广大医务人员参与改革的积极性、积极性。 开展对地方各级政府、相关部门领导干部和公立医院管理者的政策培训，提高政策水平和执行力，确保改革顺利推进。

国务院办公厅